當前EPC項目的又一緊箍咒——政府投資項目初設概算的審批和變更

導讀

我國政府投資項目涵蓋了公共基礎設施、文化、科教、國防等重要領域，對國民經濟有著十分重大影響，政府投資項目初步設計質量是保證工程質量、效率及效益的重要前提。隨著《政府投資條例》的出臺，政府投資項目建議書、可行性研究報告、初步設計作為項目決策階段的三個重要環(huán)節(jié)，其審批流程更加制度化、規(guī)范化、法定化。項目初步設計是施工圖設計的基礎，其提出的概算是控制政府投資項目總投資的依據，也是工程招標控制價格的依據。加強初步設計管理和投資概算控制，規(guī)范開展初步設計階段各項工作，是政府投資項目管理的核心環(huán)節(jié)之一，也是政府投資項目能夠保質保量完成的重要基礎。

 

1. 厘清政府投資項目的基本概念

1.1 政府投資 

 

政府投資是政府實現全社會固定資產投資建設、優(yōu)化公共資源配置、實現公共財政的既定目標、調節(jié)宏觀經濟的重要手段，是指在我國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等。

滿足中國境內、使用預算安排的資金、投資建設活動（即作為投資項目）三個要素則為政府投資。

 

1.2 政府投資資金 

 

政府投資的項目所使用的“使用預算安排的資金”，即政府投資資金。我國預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。

一般公共預算支出按照經濟性質分類，包括工資福利性支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出，國家發(fā)展改革委負責安排的中央預算內投資和省級發(fā)展改革委負責的省級預算內投資屬于資本性支出；

政府性基金預算專項用于特定公共事業(yè)，有關行業(yè)部門的專項建設基金屬于政府性基金；

國有資本經營預算支出用于注入國有企業(yè)資本金，不指定具體用途；社會保險基金預算專項用于社會保險，沒有資本性支出。

 

1.3 政府投資方式 

 

一般來說，政府投資根據投入性質、投入對象、投入控制力、投入受益面等方面，大致可分為直接投資、資本金注入、投資補助及貸款貼息等四種方式。直接投資即政府直接撥款投入，其形成的資產為國有資產，適用于承擔社會公共服務的公益性項目。

資本金注入即政府財政投資以資本金的形式注入，屬于股權投入，資本金是指項目投資方認繳的非負債性質的出資，不同行業(yè)資本金比例不同，政府以股東的身份入股投資項目，投資形成的股權屬于國有股權。投資補助即政府以扶弱、扶新、扶優(yōu)、扶小為目的，給予一定限額或比例的資金支持。

貸款貼息即政府通過無償貼息方式對使用銀行貸款的項目給予的貸款利息補貼。

補助資金和貼息資金不形成新的權益，屬于在建項目的，沖減工程成本；屬于竣工項目的，沖減財務費用。

 

1.4 政府投資項目 

 

政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項目，統(tǒng)稱政府投資項目，是政府直接作為投資人、建成后有關資產和產權歸屬國家的項目，而以投資補助、貸款貼息等方式投資的經營性項目則不屬于政府投資項目。

對于上級政府以補助形式給下級政府下達的投資，下級政府用來直接投資或資本金注入的，投資方式仍屬于“直接投資”或“資本金注入”，而不是投資方式意義上的“投資補助”這只是上下級之間的具體分工導致，安排投資的上級部門不直接參與項目決策，由下級部門承擔項目管理責任。

例如，國家發(fā)改委以補助的形式安排到地方的打捆和切塊投資，并沒有直接將資金安排到具體項目，但由省級發(fā)改委切塊下達到具體項目，這種類型的項目仍然屬于直接投資項目。

 

2. 政府投資項目初步設計審批對象、權限及流程

2.1 審批對象 

 

對于采取直接投資和資本金注入的項目，屬于政府投資項目，實行審批制，政府管理主要側重于項目決策、實施過程、資金使用等環(huán)節(jié)管理；對于采用投資補助和貸款貼息的項目，屬于企業(yè)投資項目，實行核準制或備案制，政府管理主要側重于資金的管理，一般不過多干預項目具體的決策和實施。采用直接投資和資本金注入的項目必須編制初步設計并提出概算，履行審批手續(xù)。

對于PPP項目，辨別政府資金注入方式主要看資金和項目的關系以及投資所形成資產的屬性。

采取資本金注入的PPP項目，也應該嚴格履行初步設計審批手續(xù)。采用工程總承包方式的政府投資項目，應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包。

 

2.2 審批權限 

 

在國家層面，水運工程、公路建設等項目由交通運輸部相關部門審批初步設計；民航專業(yè)工程及民航建設項目初步設計由中國民航局審批；

水利基建項目初步設計由水利部審批；其他政府投資項目初步設計由國家發(fā)展改革委審批。

目前，大多數省級政府部門參照國家相關部委審批權限開展初步設計審批工作。隨著“放管服”的不斷深入，審批權限不斷下放。

一般來說，初步設計的審批權限與可研階段的審批權限同步，即項目可研報告由哪一級審批部門審批，初步設計也由同級審批部門審批。

 

2.3 審批流程 

 

為嚴格執(zhí)行并聯審批制度、規(guī)范投資審批行為，提高投資審批“一網通辦”水平，國家發(fā)展改革委員會會同多部門印發(fā)了《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單》（發(fā)改投資〔2019〕268號），提出了項目單位在線提交的申請材料和部門的批準文件，作為后續(xù)審批事項申請材料的，應通過在線平臺共享獲得，不得要求項目單位重復提交。

因此，政府投資項目初步設計審批，項目單位應通過全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺進行申報，上傳初步設計審批申請文件、工程可行性研究報告批復、初步設計文件等材料。

審批單位通過在線平臺對項目進行網上初審，決定是否受理。對政府投資項目不予批準的，書面通知項目單位并說明理由。

對經濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，審批單位應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出是否批準的決定。

 

3. 政府投資項目初步設計審批的審查重點

3.1 政策方面 

 

項目初步設計及提出的概算要符合可行性研究報告批復，主要包括項目的建設內容、建設規(guī)模、總投資、建設地點等內容。

對于建設規(guī)模、建設內容發(fā)生較大變化或建設地點變更的項目以及初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的項目應當報原可研審批部門重新審批后再進行初步設計審批。

上述現象可以分兩種情形：

一是擅自擴大規(guī)�；蛱岣邩藴剩�這種情形項目單位應當嚴格按照可研批復重新編制初步設計，并提出合理概算；

二是可行性研究不充分、不深入，這種情形項目單位應當重新編制可行性研究報告并報送原可研部門批準后，再進行初步設計編制。

 

3.2 專業(yè)技術方面 

 

項目初步設計要符合國家、行業(yè)的有關標準、規(guī)范和設計深度要求。如《鐵路建設項目預可行性研究、可行性研究和設計文件編制辦法》適用于新建（改建）的高速鐵路、城際鐵路、客貨共線鐵路、重載鐵路、鐵路樞紐、鐵路及公鐵合建特大橋、大型站房等大中型建設項目。

該辦法進一步規(guī)范了鐵路建設項目各階段設計文件組成與內容、統(tǒng)一了設計文件編制深度的標準，包含了鐵路勘察設計的基礎要求和基本準則，是我國鐵路建設的重要標準支撐。

工業(yè)民用建筑領域有住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的《建筑工程設計文件編制深度規(guī)定（2016版）》，該規(guī)定明確提出初步設計文件編制深度的基本要求，并且要求在滿足該規(guī)定的基礎上，設計深度尚應符合各類專項審查和工程所在地的相關要求。

水利水電、公路工程領域，有《水利水電工程初步設計報告編制規(guī)程》、《公路工程基本建設項目設計文件編制辦法》等標準規(guī)范。

 

項目初步設計總平面布置及功能布局要合理，符合規(guī)劃、用地、環(huán)境保護、安全生產、消防等有關要求；

各有關專業(yè)要執(zhí)行國家工程技術規(guī)范和行業(yè)標準，采用的新技術、新材料要安全、可靠、可行；概算的編制原則、內容、計算方法要符合國家和地方現行規(guī)定。

政府投資項目遵循經濟、實用、安全的原則，把錢用在刀刃上，不搞表面功夫，不搞架子工程。

 

3.3 設計變更和概算調整 

 

批準的初步設計及核定的概算是項目建設實施和控制投資的依據，不能擅自調整和突破概算。

因項目建設期價格大幅上漲、政策調整、地質條件發(fā)生重大變化和自然災害等不可抗力因素等原因導致原設計方案及核定概算不能滿足工程實際需要的，可以申請設計變更和概算調整，超出的資金由項目單位落實來源。

除上述四大原因外，項目實施過程中發(fā)生的重大設計變更或超概行為都屬于違規(guī)行為。

這里的重大設計變更主要指的是項目的建設規(guī)模、設計標準、主要建筑結構形式、主要工藝、重要設備、重大技術問題處理措施、施工組織設計發(fā)生變化。

 

4. 政府投資項目初步設計階段常見的問題

4.1 項目單位常見問題 

 

我國政府投資項目由政府有關機構或其指定、委托的機關、團體、事業(yè)單位等作為項目法人單位組織建設實施管理，項目較多的單位一般自設基建辦，項目較少的單位則是抽調人員組成臨時項目部，負責項目組織實施。

項目單位往往行政干預過多，保護主義嚴重，管理模式相對粗放，管理技術力量薄弱，違反建設程序，存在未批先建、報小建大、報大建小、不及時組織竣工驗收等現象。

有的項目單位不重視投資控制，擅自改變設計方案、變更建設內容、擴大或縮小建設規(guī)模、提高建設標準等，導致項目發(fā)生重大變更或嚴重超概。

還有的項目單位不注重主體工程建設，把大部分資金和精力投入到裝飾裝修中，導致后續(xù)使用過程中主體工程不能滿足基本使用功能，出現安全隱患。

 

4.2 設計咨詢單位的常見問題 

 

項目可行性研究不充分，咨詢單位在開展可行性研究工作時，前期工作不扎實，分析論證不深入全面，得出的結論不科學，甚至采取同類項目簡單替換的方式潦草完成可研報告編制，導致可研報告漏洞百出。

有的項目不按照法定程序選擇設計單位，而直接委托不具備相應設計能力的“關系戶”承擔項目初步設計，導致設計方案不科學、設計質量不合格、缺少方案必選、設計圖紙設計不合理、設計深度不達標、概算高估冒算或漏項少算等。

同時，市場上存在資質掛靠亂象，有些設計咨詢單位通過掛靠資質的方式謀取利益，只出章子不出技術，也沒有相應的管理措施，導致市場上出現很多沒有組織的小團隊依靠他人資質開展設計咨詢工作，對工程質量造成了嚴重威脅。

 

4.3 政府部門的常見問題 

 

隨著審批權限的下放，有一些下級審批部門承接能力有限，例如偏遠貧困地區(qū)，區(qū)域內專家數量有限、水平有限，項目評審工作開展困難，設計審批質量難以保證。

多數審批部門依靠專家或第三方評審機構開展項目評審工作，有些評審機構在專家行為規(guī)范管理方面欠缺，存在專家?guī)旄�新不及時、專家技術不過關、專家通過項目評審謀私利等現象。

缺少事中事后評價環(huán)節(jié)，事中事后評價市政府投資項目實現閉環(huán)管理的關鍵環(huán)節(jié)，具有監(jiān)督、控制、經驗總結、信息反饋、提高項目投資管理水平等作用。

目前，開展事中事后評價的政府投資項目較少，尤其是邊遠地區(qū)多處于項目事中事后評價探索階段，還沒有實質性地開展項目后評價工作，而目前多數已開展的項目后評價也只是浮于表面，趨于形式。

 

5. 提升政府投資項目初步設計管理和概算控制水平的幾點建議

5.1 提升項目單位項目管理水平 

 

強化項目單位的項目管理意識，嚴把“質量、進度、投資”三大控制要素，提升專業(yè)水平，項目單位可以定期邀請專家對管理人員進行專項業(yè)務培訓，加強政策普及，增強管理人員項目管理本領，提升謀劃和推進項目建設的專業(yè)能力。

也可以引進專業(yè)的全過程咨詢單位提供項目從決策到竣工驗收全生命周期咨詢服務。

尤其在初步設計階段，咨詢機構不但熟悉前期論證過程，還能以專業(yè)的角度為設計單位提供可行建議，增強了工程建設過程的協(xié)同性，有利于幫助項目單位提高效率、節(jié)約資金。

 

5.2 嚴格設計咨詢行業(yè)管理 

 

嚴格執(zhí)行招投標程序，通過公平競爭的方式確定項目初步設計單位，嚴堵“關系戶”的后門。

必須進行招標的項目招標方式嚴格按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》執(zhí)行；

不需要招標的項目，根據具體情況采取競爭性磋商和競爭性談判等公平、公正的方式確定。

鼓勵探索初步設計階段協(xié)同實時造價管理模式，利用新技術實現造價管理可視化、協(xié)同化，實現設計與造價的動態(tài)鏈接，提前預見項目建設過程中各種不確定因素，進一步提高概算控制的準確性。

 

5.3 建立獎懲制度 

 

建立設計咨詢企業(yè)黑名單制度，建立信用檔案，及時將設計咨詢單位的不良記錄推送至信用中國，對于造成重大損失的，可以限制其在一定時間內參與政府投資項目設計咨詢。

行業(yè)主管部門或者協(xié)會定期組織設計咨詢行業(yè)優(yōu)秀評選或競賽活動，通過表彰優(yōu)秀的方式，激勵設計咨詢單位提高設計咨詢水平。

 

5.4 健全和完善專家?guī)旃芾碇贫?/span> 

 

建立專業(yè)門類齊全、經驗豐富、技術過硬的專家?guī)�，進一步明確專家的資格認定、入庫管理及相關權責界定，注重發(fā)揮專家的專業(yè)能力，實行專家?guī)靹討B(tài)管理，定期更新，及時整合資源。

充分發(fā)揮專家在初步設計階段的智囊、參謀、權威和咨詢作用，提高項目評審質量和公信力，提升初步設計和概算管理水平。

 

5.5 加強項目事中事后評價 

 

深入開展政府投資項目后評價，通過對項目前期決策、實施、運營（行）階段以及項目經濟效益、外部影響、持續(xù)性等方面進行全面、系統(tǒng)和客觀分析，檢測項目預期目標是否達到、主要指標是否實現，找出項目成功或失敗的原因，吸取經驗和教訓，為未來新項目的科學決策以及提高投資管理水平提供依據。

同時，加強對后評價成果的運用，將后評價情況納入考核體系，將其后評價結果與績效掛鉤，采取切實可行的獎懲制度，加強事中事后評價的嚴肅性。

 

結語

初步設計是項目決策階段對項目質量和投資控制的關鍵環(huán)節(jié)，初步設計階段項目單位、設計咨詢單位、政府審批部門等各參與方共同努力、積極探索、合力改進，才能真正提升政府投資項目初步設計質量，確保政府投資項目順利實施，及時發(fā)揮效益。